财π新闻 据经济观察网2026年9月22日报道，财政部、农业农村部、金融监管总局、国家林草局联合印发《关于加快农业保险高质量发展的实施方案》，首次提出研究建立农业保险大灾风险基金，构建直保机构、再保险公司与大灾基金三层风险分散链条，补齐巨灾兜底短板。这一机制是农业保险大灾分散体系中首次写入的增量新安排，将为我国规模持续扩大的农业保险市场筑牢极端灾害应对的安全屏障，直接关系财政支农资金使用效率、农户生产经营预期和国家粮食安全保障能力。

随着我国农业保险市场规模持续扩张，大灾超赔的潜在压力也在不断集中。2025年，农业保险为1.39亿户次农户累计提供风险保障5.32万亿元，覆盖大宗农产品、特色农业、养殖业、林草等多个领域，已经成为全球农业保险保费规模最大的市场。在这一背景下，伴随极端天气和动物疫病频发，农业保险大灾损失风险明显提升，原有直保准备金和再保险两层分散机制的承载力逐渐逼近边界，行业运行面临的挑战持续凸显。

近年国内已发生一连串极端农业灾害事件，包括2020年东北台风“三连击”、2021年河南特大暴雨、2022年长江流域夏秋冬连旱、2023年至2025年多个台风登陆等，这些灾害事件的影响范围广、损失程度深，对农业保险的赔付能力形成直接考验。此前行业主要依赖直保机构大灾准备金和再保险两层分散机制应对风险，巨灾兜底长期存在缺口，保险机构虽通过购买再保险提高风险分散能力，但再保险也受大灾影响，购买成本逐年攀升，常规的两层机制已经难以完全覆盖极端情况下的超赔需求。

农业灾害本身具有显著的区域集中性特征，局部严重损失有可能同时冲击保险经营和地方财政，仅依靠市场层面的直保和再保力量，很难在更大范围内实现风险共担。从机构实践情况看，现有两层分散机制已具备一定承载力，部分头部保险机构通过安排成数分保合约、补充临时分保、建立严格的准备金释放要求、参考行业巨灾模型评估风险等方式，将自身大灾准备金水平提升至可抵御25年一遇级别巨灾损失的能力，同时通过分散服务区域降低单一省份业务占比，基本可抵御华北暴雨、河南“烂场雨”级别的常规巨灾，但面对超出常规量级的极端灾害，仍缺乏足够厚的安全垫支撑。

此次方案首次明确建立“直保机构—再保险公司—大灾基金”三层风险分散链条，对不同层级的风险分担边界作出清晰界定，形成层层递进、互为补充的风险应对体系。在直保端，相关安排要求科学设置各险种大灾风险准备金计提比例，完善触发使用标准，保险机构按照独立运作、因地制宜、分级管理、统筹使用的原则，加强大灾风险准备金使用规范性管理，进一步发挥大灾风险准备金的作用，直保机构主要承担分保后的自留风险，这是整个风险分散链条的第一道防线。

在再保端，按照约定分保和市场化分保相结合的发展模式，健全农业再保险制度，完善约定分保机制和流程，优化大灾超赔保障，鼓励发展商业性再保险，逐步提高市场化业务比重，推动完善农业再保险机构治理机制，提高运行规范性和发展可持续性，再保机构承担事先约定的分保风险，依托国有农业再保险机构的政策性功能，通过约定分保与市场化分保归集和分散直保端转移的风险，这是整个风险分散链条的第二道防线。

农业保险大灾风险基金作为第三道防线，重点补充再保险无法覆盖的极端损失风险，基金对事先界定的极端损失提供有上限支持，填补此前两层机制无法覆盖的巨灾兜底空白。这一链条的构建，将原本分散的风险分担主体整合为有机衔接的整体，改变了过去极端灾害发生后各方责任边界模糊、赔付资金筹措效率偏低的问题，确保不同量级的灾害损失都能对应到明确的分担主体，避免出现赔付资金缺口影响农户受灾后的生产恢复。

针对农业保险大灾风险基金的资金来源，相关方案提出由政府出资的总体方向，统筹中央、省、市三级编制专项预算，同时也可考虑从农业保险保费中按一定比例提取积累，多渠道拓宽基金的资金补充路径。这种资金筹措方式既体现了政府对农业巨灾风险保障的主导责任，也能够依托农业保险业务的持续开展实现基金的动态积累，逐步做大基金的总体规模，提升应对极端损失的资金储备能力。

在基金的管理模式上，明确由中央财政提供基础资金，由省级财政集中管理，这种管理安排既能够保障中央层面的基础投入落到实处，也能够结合各省农业生产的实际风险特征，因地制宜统筹调配基金资源，提升资金使用的精准性和效率。不同省份的农业产业结构、灾害发生频率、风险保障规模存在明显差异，由省级财政集中管理基金，能够更好匹配当地农业保险大灾损失的实际赔付需求，避免资金调度的层级过多影响响应速度。

基金的触发赔付机制设定了明确的量化标准，当农业保险行业整体赔付率超过100%，或者灾害达到20年一遇的大灾级别时，基金将按照事先约定的比例进行摊赔。这种明确的触发条件，既能够避免基金被用于常规灾害损失的赔付，保障基金资源真正集中用于极端巨灾事件，也能够让直保机构、再保险公司提前清晰预判自身的风险责任边界，稳定行业经营预期，确保在极端灾害发生后，各层级主体能够按照既定规则快速完成赔付资金的拨付，为受灾农户提供及时的资金支持。

推进大灾风险基金落地过程中，目前仍面临中央与地方事权划分、财政与市场责任边界界定等现实难点，需要在后续的制度设计中逐步厘清。不同层级财政的出资比例、基金在不同省份之间的统筹调剂规则、基金与现有农业救灾资金的协同衔接方式等内容，都需要通过细致的基础测算和制度设计予以明确，确保基金运行的每一个环节都有清晰的规则依据，避免出现责任模糊、管理缺位的问题。

按照方案提出的推进节奏，相关工作将先完成制度设计和基础测算，对全国不同区域的农业灾害发生规律、历史损失数据、农业保险保障规模等基础信息进行全面梳理，科学测算基金的总体资金需求、各级财政的出资分担比例、不同灾害等级下的摊赔比例等核心参数，为后续基金的正式运行筑牢数据基础。在完成前期准备工作后，争取在“十五五”初期开展试点，选择部分农业保险规模较大、灾害特征典型的省份先行探索基金运行的实际模式，在实践中检验制度设计的合理性。

按照既定的工作目标，农业保险大灾风险基金将在2030年前正式落地运行，并同步开展运行效果的评估完善工作，结合试点过程中暴露的问题和实际运行的反馈，动态优化基金的管理规则、触发机制和摊赔比例，逐步形成成熟稳定的运行体系。这一进程也将与农业保险其他领域的配套改革协同推进，包括推进全国农业保险数据信息系统、全国农业保险信息管理平台建设，统一数据标准，加快行业数字化转型，合理应用无人机、遥感、物联网、人工智能等技术工具，探索开发农业灾害风险模型，为大灾风险的精准识别和基金的科学运行提供技术支撑。

随着大灾风险基金的逐步落地，我国农业保险将形成直保机构、再保险公司、大灾基金三层完整的风险分散链条，与2030年基本建成的多层次农业保险体系目标相契合，最终实现补贴有效率、产业有保障、农民得实惠、机构可持续的多赢格局，进一步强化农业保险在保障国家粮食安全、服务乡村全面振兴中的基础性作用。

(编辑：曹凤芹)