财π新闻 习近平总书记指出，我国960多万平方公里的国土，自然条件各不相同，定位错了，之后的一切都不可能正确。要加快完善基于主体功能区的政策和差异化绩效考核，推动各地区依据主体功能定位发展。“十五五”开局之年，我国主体功能区战略实施取得显著成效，全国上下协同发力，既推动经济发展，也共同端稳粮食饭碗、守好绿水青山，让每一寸国土都焕发独特的光彩。

眼下，福建正在加紧编制耕地保护和国土绿化空间专项规划。作为落实主体功能区战略的一项工作，各市县的自然资源、林业部门工作人员通过厘清耕地林地的重叠面积，细化国土空间边界，把水土条件好的地划为耕地好好种粮，生态脆弱的陡坡地划为林地做好保护。福建省自然资源厅耕地保护监督处处长陈艳华表示，按照主体功能区的要求，就是要给每一块地“定岗定责”，让大家明白每一块地应该干什么、不能干什么。

建设主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略，最初主要侧重于生态保护，要解决的是部分地方以资源环境为代价盲目扩张、无序发展的问题。对此，习近平总书记明确要求，主体功能区战略是加强生态环境保护的有效途径，必须坚定不移加快实施。党的十八大以来，随着国家发展方式和发展形势发生变化，主体功能区的内涵和使命不断演进。聚焦区域协调发展，习近平总书记强调，要根据主体功能区定位，着力塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。为实现高质量发展，习近平总书记明确指出，要推动区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等深度融合，促进各类要素合理流动和高效集聚，畅通国内大循环。

中国科学院院士、中国科学院地理科学与资源研究所研究员樊杰表示，习近平总书记特别强调因地制宜，这为主体功能区落地实施指明了方向，就是一定要把主体功能区的类型分细，政策和考核要精准。这样主体功能区在因地制宜高质量发展中，才能切实发挥战略作用。樊杰院士提出，“十五五”时期主体功能区战略的实施，一是要强化主体功能区战略在实现高水平保护和高质量发展良性互动中空间统筹的主导性作用。二是充分发挥主体功能区战略在区域战略融合中的全局性、基础性作用。三是健全主体功能区战略实施的政策体系，增强主体功能区在区域经济合理布局和协调发展中的引导作用。他认为，新质生产力不能“一刀切”地无序布局，应当因地制宜，引导新质生产力向城市化地区，特别是发达地区的城市化地区进行集聚，其中都市圈和城市群是最主要的载体。

党的十八大以来，主体功能区制度初步建立，按照城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区三种功能类型，因地制宜地确定了我国每个县区级行政单元承担一种主体功能。与此同时，主体功能区战略格局还在实施区域重大战略和新型城镇化战略、提升粮食安全功能和生态安全屏障功能中，不断与时俱进。我国最新一版主体功能区分布图显示，2846个县域单元都有了自己的功能定位，绿色代表的是重点生态功能区，黄色代表的是农产品主产区，粉色代表的是城市化地区。与最早一版主体功能区分布图对比来看，由于各地经济社会发展、行政区划调整和国家战略需要，153个单元的功能级别进行了调整，174个单元的功能定位发生了改变。

在科学评估基础上对主体功能定位进行相应调整的同时，主体功能区战略正在进一步向乡镇延伸。目前，全国约92%的乡镇明确了主体功能定位。在陕西榆林，当地就正在把“能源空间”纳入各县区的国土空间规划当中，并细化到乡镇一级。管控政策更精细，主体功能区的支持政策也在变得更精准。在上海松江，被黄浦江天然隔开的浦南和浦北两大片区，虽然同属国家级城市化地区，但浦南是重要的生态屏障与农产品保障基地，浦北则是城镇化与先进产业核心承载板块。针对这种资源禀赋和功能定位的差异，当地采取了不同的配套支持政策和考核评价。

6月15日，国务院以“强化主体功能区战略实施，促进区域协调发展”为主题，进行第二十次专题学习。国务院总理李强在主持学习时强调，要深入学习贯彻习近平总书记关于实施主体功能区战略的重要指示精神和党中央有关决策部署，立足各地资源禀赋和比较优势，统筹优化农业、生态、城镇等各类空间布局，进一步健全主体功能区制度，分区分类施策，促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局，为推动区域协调发展、优化重大生产力布局提供有力支撑。中国科学院院士、中科院地理科学与资源研究所研究员樊杰作讲解，国务院副总理何立峰、刘国中，国务委员谌贻琴作交流发言。

李强在听取讲解和交流发言后指出，这些年来，主体功能区战略从理念到实践取得重大进展，战略格局基本形成，“三区三线”全面划定。进入“十五五”时期，面对新的形势和任务，要深刻认识主体功能区战略的基础性作用、全局性影响，强化主体功能区战略实施，以钉钉子精神抓好推进落实。李强指出，要聚焦突出矛盾，找准切入点，更大力度推动主体功能区战略有效落地。要优化主体功能区划，推动空间治理更加精准精细。充分考虑国家战略需求和地方发展条件的变化，在科学评估基础上对主体功能定位进行动态调整。根据地方独特区位和资源禀赋，对特殊功能区实施差异化管理。拓展国土空间规划“一张图”信息集成功能，推动跨部门跨层级共享共用，构建国土空间治理基础平台。要完善与主体功能区相适应的政策制度体系，引导不同地区差异化协同化发展。对城市化地区给予更多激励性政策，引导资源要素适当倾斜配置。对农产品主产区和重点生态功能区给予更多保障性政策，健全强化转移支付、保护补偿等机制。李强强调，区域协调发展战略、区域重大战略、新型城镇化战略等都是基于国土空间的重大战略，要系统梳理不同国家战略中明确的空间发展格局、区域功能和实施重点，统筹推动主体功能区战略与其他国家重大战略协同叠加。实施主体功能区战略涉及方方面面，要进一步健全战略实施机制，强化各部门各地区协同，完善配套制度，加强政策集成，形成工作合力。

主体功能区战略是国土空间开发保护的重要战略，旨在根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为不同主体功能定位的区域，明确发展方向和开发保护方式，促进各地区发挥比较优势、各展所长。通俗来讲，就是从国土空间上给各个区域“分工定岗”，让每个地区都有自己的“核心任务”，不瞎发展、不抢着发展，最终实现全国一盘棋的科学发展，兼顾经济、粮食和生态安全。所有区域被分成城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区三大类核心“岗位”，各司其职、各展所长。城市化地区主打“搞发展”，比如大城市、城市群，重点发展工业、服务业，承接人口和产业，负责带动经济增长，这些地区形成的是“两横三纵”城镇化战略格局。农产品主产区主打“保吃饭”，比如东北平原、华北平原，重点种粮食、搞农业，保障国家粮食安全，不能随便盖工厂占耕地，这些地区形成的是“七区二十三带”农业发展格局。重点生态功能区主打“护生态”，比如深山、草原、湿地，重点保护生态，提供新鲜空气、涵养水源，不能过度开发破坏环境，这些地区形成的是“三区四带”生态安全格局。给不同“岗位”定好发展与保护规则，该发展的合理发展，该保护的严格保护，还会配套不同的政策，避免以前“到处乱开发、破坏环境”“所有地方都抢着搞工业”的问题，最终目标是让经济发展、粮食安全、生态保护三者不冲突，同时缩小不同地区的生活差距，实现可持续发展，让“适合种地的好好种地，适合发展的安心发展，适合护生态的专心护生态”。

统一行使所有国土空间用途管制是党中央赋予自然资源部“两统一”职责的一项重要内容。“十五五”规划建议提出，分区分类实施差别化、精细化用途管制。自然资源部国土空间用途管制司司长刘彦表示，最严格的耕地保护制度、最严格的生态环境保护制度和最严格的节约集约制度是实施用途管制和规划许可的基本要求，应将“三个最严格”作为出发点和落脚点，以管制和许可统筹保护和开发利用，促进高质量发展。相关领域用既有政策工具推动实践创新的思路主要包含四个方面，一是改革计划管理方式增强重大项目保障能力，对国家重大项目清单统一配置计划、应保尽保，对重大外资项目实行同等保障，对重点民间投资项目和基金项目定期调动、全程跟踪。二是以增量政策提高用地审批质效，针对重大项目快捷落地推出了一揽子措施，实现用地用林用草联动审批“只跑一次”“一个口进出”。三是深化用途管制数字化治理，优化国土空间“双随机、一公开”抽查，开展“批而未供”“坐标漂移”等数据清理，立足政务外网建设“一张图”用途管制场景。四是推动用地和规划融合管理，包括“多审合一、多证合一、多测合一、多验合一”、农村宅基地审批和建房规划许可一体化办理、用地和许可事项“一次办”“一并发”等改革事项。

主体功能区战略以资源环境承载力为标尺，将全域国土划分为城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区，划定“三区三线”。“三区”包括城镇空间、农业空间、生态空间，分别承担经济发展、农业生产、生态保护功能；“三线”则是与之对应的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线。历经多年探索，这一战略从理论构想走向实践落地，全国统一的空间开发保护格局基本成型，为区域协调发展提供了有力支撑。进入“十五五”，面对国内外发展的新形势新任务，国土空间治理面临新矛盾新挑战，唯有持续强化主体功能区战略刚性实施，才能走出一条因地制宜、各尽其能、协同共进的区域高质量发展之路。精准优化空间区划，是打通主体功能区战略落地、夯实区域协调根基的关键。要建立科学评估、动态调整的区划优化机制，紧扣国家粮食安全、生态安全、产业链安全等核心战略，根据各地独特区位、资源禀赋细化功能定位，对能源资源富集区、生态特殊区域等特殊功能区实行专属差异化管理，让每一片国土找准自身在全国发展大局中的坐标。完善差异化政策制度体系，以分类施策破解区域发展失衡难题，是主体功能区战略赋能区域协调发展的核心抓手。区域发展不协调，一定程度源于“一刀切”，难以匹配不同区域的功能使命。主体功能区战略并非孤立空间规划，而是要与区域协调发展战略、区域重大战略、新型城镇化战略形成相互作用、相互促进、深度融合的有机整体，共同构成我国优化国土空间布局、推动高质量发展的核心支撑体系。区域战略各有侧重，但最终都要落地于国土空间之内。因此，必须系统梳理各项国家战略的空间布局、功能定位与实施重点，实现多重战略目标同向发力、政策工具集成互补。健全统筹协同实施机制，以钉钉子精神推动战略落地见效，是持续深化空间治理、长久促进区域协调的坚实保障。主体功能区战略覆盖资源、土地、财政、产业、生态等诸多领域，横跨中央、省、市、县多层级，单靠单一部门、单一地区难以推进。这就要求健全跨部门、跨区域协同推进机制，统筹整合各类空间相关政策，破除政策壁垒、避免政策对冲；压实各级地方主体责任，建立适配不同功能定位的差异化考核评价体系，引导地方立足自身功能定位谋划长远发展。

(编辑：吴淑娟)